En 2019, FUNDESA invitó al economista James Robinson para inaugurar el ENADE. Un conferencista muy notorio. Junto con Daron Acemoglu había escrito Por qué fracasan los países, una de las obras más influyentes sobre desarrollo económico e instituciones. Años después, Acemoglu recibiría el Premio Nobel de Economía. Todo hacía pensar que Robinson llegaría a defender la economía de mercado, la seguridad jurídica y la importancia de la inversión privada. Y así fue. Pero desde una perspectiva muy distinta a la narrativa local.

Robinson explicó que el principal obstáculo para el desarrollo del país no era la falta de empresarios ni la ausencia de recursos naturales. Era la existencia de instituciones económicas extractivas. Es decir, instituciones diseñadas para preservar el poder económico y político de unos pocos, limitar la competencia y bloquear la innovación. Mientras las instituciones inclusivas generan oportunidades, garantizan reglas iguales para todos y permiten que nuevos actores ingresen al mercado, las extractivas convierten el privilegio en una ventaja permanente.

La ironía no pudo ser mayor. Invitado por una parte del sector empresarial, Robinson terminó describiendo uno de los principales problemas estructurales del modelo económico guatemalteco. Incluso fue más lejos al afirmar que la pobreza persistente y la debilidad institucional no eran accidentes de la historia, sino el resultado de decisiones políticas que permitían a las élites conservar posiciones de poder. El verdadero dilema —dijo entonces— era si esas mismas élites estaban dispuestas a aceptar instituciones más inclusivas, aunque ello significara renunciar a parte de sus privilegios.

Cinco años después, aquella reflexión sigue vigente. Durante casi cuarenta años Guatemala defendió el libre mercado mientras seguía siendo el último país de Centroamérica sin una Ley de Competencia. La Constitución de 1985 fue clara. Su artículo 130 ordenó impedir los monopolios y privilegios. Sin embargo, el mandato permaneció archivado hasta 2024. Cuando una obligación constitucional duerme cuatro décadas no es una casualidad, es más bien una decisión política. Durante cuarenta años existieron recomendaciones de organismos internacionales, compromisos derivados de tratados comerciales, proyectos de ley y evidencia suficiente sobre la necesidad de una legislación de competencia. Entonces la pregunta es ¿quiénes ganaban con que esa ley nunca se aprobara?

La cuestión tampoco consiste en demonizar a las grandes empresas. Guatemala necesita empresas sólidas, innovadoras y competitivas. Tampoco se trata de afirmar que toda concentración económica constituye una práctica ilegal. Precisamente para eso existen las autoridades de competencia: para distinguir cuándo una empresa domina un mercado porque es más eficiente y cuándo ese dominio termina levantando barreras que impiden competir a otros.

Sin embargo, los datos nos llevan a otra conclusión. Ya en 2006, la CEPAL advertía elevados niveles de concentración en sectores estratégicos como el azúcar, el cemento, el gas propano, los combustibles, la avicultura, los licores, la telefonía y la televisión abierta. En el mercado de combustibles, apenas tres empresas concentran alrededor del 80 por ciento de la oferta nacional. En el gas propano, dos compañías controlan aproximadamente el 81 por ciento del mercado. En el sector azucarero, los dieciséis ingenios operan históricamente articulados alrededor de ASAZGUA y de mecanismos comunes de comercialización y exportación. La CEPAL también identificó procesos de integración vertical y coordinación horizontal en sectores como el azúcar, el cemento, la avicultura y los licores, estructuras que, en cualquier economía moderna, justifican la existencia de una autoridad capaz de determinar si la competencia funciona realmente o si ha sido sustituida por acuerdos que limitan la entrada de nuevos actores.

El caso del cemento ilustra bien el problema. En 1999 Guatemala perdió una controversia ante la Organización Mundial del Comercio después de imponer medidas antidumping contra el cemento mexicano de Cruz Azul, a solicitud de Cementos Progreso. El panel concluyó que las medidas adoptadas por el Estado guatemalteco no cumplían con los requisitos establecidos por el Acuerdo Antidumping. Más allá del fallo jurídico, el episodio evidenció hasta dónde pueden utilizarse instrumentos públicos para restringir la entrada de nuevos competidores.

Todo esto ayuda a comprender por qué una Superintendencia de Competencia resulta tan relevante. No está llamada a castigar el éxito empresarial, sino a proteger el principio que hace posible una economía de mercado: que cualquier empresa pueda competir en igualdad de condiciones. Sin competencia no existe mercado; existen privilegios. Y todo ello redunda en desventajas para los consumidores. Basta con observar el sector de los medicamentos.

La Superintendencia apenas comienza a existir y ya enfrenta retrasos en su implementación, limitaciones presupuestarias, disputas internas y cuestionamientos sobre el alcance de sus facultades. Incluso el control efectivo de concentraciones empresariales y la investigación plena de prácticas anticompetitivas deberán esperar varios meses más para entrar en vigor. Resulta inevitable preguntarse si estos obstáculos responden únicamente a problemas administrativos o si también reflejan resistencias intencionadas para abonar en el caos interno y la inoperancia.

Curiosamente, nadie se declara enemigo de la competencia. Todos hablan de libre mercado. Todos defienden la inversión privada. Todos celebran la eficiencia empresarial. En realidad, la pregunta es: ¿quién quiere realmente que funcione la Superintendencia de Competencia? Porque una institución sin independencia, sin recursos o permanentemente obstaculizada tranquiliza a todos. Una institución que investigue, sancione y modifique las reglas del juego comienza a resultar muy incómoda para algunos.

James Robinson advirtió en aquel ENADE que las élites extractivas no se caracterizan por oponerse al mercado. Se caracterizan por construir instituciones que preservan sus ventajas y dificultan que otros compitan. Aprobar la Ley tomó mucho tiempo y tuvo grandes dificultades. Pero parece que será aún más difícil permitir que esa ley se aplique sin excepciones y que la Superintendencia actúe con la independencia necesaria para cumplir el mandato que la Constitución estableció hace cuarenta años. Porque aparentemente el objetivo es asegurarse de que nunca haya competencia.