Detrás de la tasa cero del IUSI, el subsidio a los combustibles y las transferencias a los Consejos de Desarrollo opera una misma lógica: separar cada vez más a quien recibe el beneficio de quien paga la cuenta. Uno trata de impuestos municipales, otro de precios y otro de inversión territorial; sin embargo, en los tres casos el beneficio es visible y concentrado, mientras el costo se diluye. Para cada actor resulta racional, en el corto plazo, recibir beneficios aparentemente gratuitos: pagar menos IUSI, comprar combustibles subsidiados o llevar más recursos a su territorio. Pero, como bien se sabe, no hay tal cosa como un almuerzo gratis.

El IUSI ofrece un buen ejemplo. Se lleva a cero la carga sobre la vivienda, pero las municipalidades mantienen sus responsabilidades. El beneficio para el propietario es visible; la pérdida de ingresos queda dispersa. Si faltan recursos, existirán canales políticos para demandar más transferencias, aumentar otros cobros o reducir servicios. El beneficio que recibe un grupo termina financiándose con recursos que provienen de otros contribuyentes o de otros usos del presupuesto. Con los combustibles sucede algo parecido. El beneficio se observa inmediatamente en cada galón comprado; el costo se pierde dentro del presupuesto. Y una vez establecido que el Estado debe amortiguar los vaivenes del mercado internacional, retirar el subsidio puede resultar políticamente mucho más difícil que no haberlo concedido. Los Consejos de Desarrollo completan el cuadro. Aquellos recursos que se traducen en obras generan un beneficio territorial identificable, mientras su costo se reparte entre contribuyentes de todo el país. El incentivo natural de cada alcalde, diputado, consejo o comunidad es conseguir una asignación mayor.

Todo esto sería menos preocupante si Guatemala partiera de un presupuesto flexible y de instituciones capaces de transformar rápidamente más recursos en mejores servicios y proyectos. Ocurre lo contrario. Las rigideces presupuestarias (salarios, deuda, transferencias constitucionales, destinos específicos, etc) absorben ya cerca del 90% de los ingresos tributarios. El espacio para escoger prioridades está severamente restringido antes de comenzar siquiera la discusión presupuestaria. Además, la experiencia demuestra las graves debilidades en todos los niveles de gobierno para planificar, estructurar, contratar, supervisar y gestionar efectiva, eficiente y honestamente el gasto.

No hace falta anunciar la quiebra del Estado para advertir el problema. El daño puede ser más silencioso: la pérdida progresiva de capacidad para priorizar el gasto público. Cada vez una mayor proporción de los ingresos llega comprometida de antemano; más sectores dependen de transferencias o destinos específicos; y una proporción creciente de la inversión depende de la capacidad política de conseguir una asignación, no necesariamente de la capacidad técnica de estructurar un buen proyecto. Ese patrón empieza a modificar la economía política de las finanzas públicas. Guatemala está pasando de un sistema fiscal imperfectamente basado en reglas hacia otro crecientemente basado en coaliciones distributivas: cada mayoría construye paquetes de beneficios visibles para determinados grupos y territorios, mientras dispersa su financiamiento entre el presupuesto general, futuros contribuyentes y beneficiarios de otros servicios.

Esto explica por qué pueden convivir políticas aparentemente contradictorias: eliminar un impuesto municipal, subsidiar universalmente un precio y, simultáneamente, aumentar las transferencias hacia estructuras territoriales. No son necesariamente decisiones independientes. Todas debilitan la relación entre lo que se recibe y lo que debe pagarse para recibirlo. La literatura sobre la economía política de las instituciones fiscales ha estudiado precisamente este problema. Las reglas fiscales funcionan, entre otras cosas, como mecanismos de compromiso: limitan de antemano decisiones que mañana resultarán atractivas para las coaliciones que controlen el poder. Este tipo de reglas son necesarias porque quienes mañana controlen el poder tendrán incentivos para hacer cosas que hoy preferirían impedir. Vista desde esa perspectiva, una intuición semejante estaba presente en el Pacto Fiscal de hace veinticinco años: vincular ingresos y gastos, recursos y competencias, limitar exenciones y sujetar las decisiones fiscales a reglas de estabilidad y responsabilidad. Aunque nunca funcionó plenamente, ciertos principios de este pacto se introdujeron en el manejo de las finanzas públicas; hoy se erosiona constantemente esa herencia mínima de responsabilidad fiscal.

Abandonadas esas restricciones, aparece un nuevo equilibrio: propietarios que piden exenciones; consumidores que piden subsidios; alcaldes y Consejos de Desarrollo que demandan mayores transferencias; sectores que buscan destinos específicos; y diputados que encuentran rentable convertir esas peticiones en derechos presupuestarios. Cada actor tiene razones para pedir. Casi ninguno recibe una recompensa política equivalente por decir no. Y alguien tiene que hacerlo, porque alguien termina pagando. Una política fiscal responsable obliga a mantener unidas tres preguntas: quién recibe, quién decide y quién financia. Cuando esas respuestas se separan sistemáticamente, la factura no desaparece. Solo se vuelve políticamente más fácil enviársela a otro.