Ilustración: Diego Orellana.
Editor: Juan Luis Font
La corrupción en el sistema de contrataciones públicas de Guatemala se parece más a una bacteria que a un virus. Las bacterias son organismos vivos capaces de sobrevivir a antibióticos efectivos y obligan a la ciencia a ser más precisa en la creación de nuevos antídotos, pero la medicina no siempre lo consigue. Lo mismo parece ocurrirle al Estado al enfrentar la corrupción.
Tanto en obra pública (construcción) como en la adquisición de medicamentos, dos renglones de bienes y servicios indispensables para el funcionamiento de un Estado democrático como el que Guatemala aspira a ser, importantes protagonistas de sospechas de corrupción sobreviven cada intento por combatirla.
Al revisar grandes adquisiciones a las empresas que fueron alcanzadas por la cruzada anticorrupción que encabezó la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), muchas de ellas reaparecen de manera impenitente.
En el rubro de obra pública las empresas han generado ingresos que superan los Q8 millardos (US$1.1 millardos). Algunas de ellas son ampliamente conocidas ya sea porque han construido para el Estado durante largos periodos o porque aparecieron en los medios de comunicación por integrar uno de los casos de corrupción que combatió la CICIG.
En la distribución de medicamentos, proveeduría de insumos y prestación de servicios médicos, ocurrió algo parecido: pese a los señalamientos en casos de corrupción, empresas de este tipo facturaron más de Q6.7 millardos (US$890 millones) en contratos públicos.
El Estado se ha mostrado incapaz -o desinteresado- en combatir este tipo de corrupción aunque la sospecha fundada es que la ha fomentado. La presunción se encuentra ampliamente documentada en las causas presentadas por la CICIG y el Ministerio Público (MP), en las aceptaciones de responsabilidad en medio de procesos penales y en resoluciones judiciales que señalan que autoridades, contratistas y proveedores se han visto mutuamente beneficiados de esa corrupción.
Pero de cara a un gobierno como el del presidente Bernardo Arévalo que habla de poner fin a las contrataciones sobrevaloradas (y al pago de comisiones a favor de funcionarios), ¿qué pueden hacer las instituciones para erradicar o disminuir estas prácticas opacas en la contratación de bienes y servicios? y ¿por qué se acepta la supervivencia de contratos onerosos para el Estado?
Corrupción y obra pública
Al menos seis de las constructoras señaladas en la era de CICIG por corrupción continuaron recibiendo contratos de obra pública.
Asfaltos de Guatemala, Constructora Jireh, Pavimentos de Guatemala, Opción Técnica, Servicios Calificados de la Construcción, y Construcciones, Servicios, Carreteras y Asesorías integran este listado de empresas que sobrevivieron a la embestida anticorrupción de la comisión internacional. Entre todas han generado ingresos por más de Q8,004 millardos (alrededor de US$1.1 millardos).
Estas compañías fueron involucradas en los casos de corrupción denominados “Corrupción y Construcción” y “Asalto al Ministerio de Salud”, en donde se evidenció abusos de la posición de algunos funcionarios para otorgar obras a cambio de comisiones, aunque estas no se completaran o llenaran los requisitos.
Las principales entidades del Estado que contrataron a estas empresas son las municipalidades de Guatemala y Mixco, el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) y las Municipalidades de Escuintla, San Miguel Petapa y Santa Catarina Pinula.
Las contrataciones post CICIG se realizaron invariablemente en las administraciones de los expresidentes Jimmy Morales (2016 – 2020) y Alejandro Giammattei (2020 al 2024). Sin embargo, el gobierno de Bernardo Arévalo no se ha apresurado a concluir las que sobreviven hasta el día de hoy. En muchos casos, los funcionarios del nuevo gobierno hablan del riesgo de incurrir en onerosos procesos judiciales y empantanamiento de obra en construcción al procurar la denuncia o revocatoria de estos contratos.
Medicina amarga
El panorama en la compra de medicamentos desde el Estado es similar: grandes empresas han sobrevivido a la lucha anticorrupción y fueron capaces de seguir firmando contratos millonarios con el Estado pese a los señalamientos en su contra.
Una de estas empresas es J.I. Cohen, una farmacéutica fundada por Jack Irving Cohen Cohen, uno de los mayores proveedores de medicamentos de las instituciones de salud del país.
El fundador de esta empresa fue señalado de entregar Q2.8 millones (US$325 mil) al Partido Patriota para gastos de campaña, cuyo aporte no fue reportado al Tribunal Supremo Electoral (TSE). Pese a que esta acusación surgió en 2016, en el caso Cooptación del Estado, J.I. Cohen nunca dejó de recibir dinero del erario y tras la investigación ha vendido más de Q4,859 millones (US$550 millones) y sigue sumando adjudicaciones hasta la fecha.
Una explicación para la sobrevivencia de J.I. Cohen como proveedor del Estado radica en que es proveedor exclusivo en Guatemala de un listado de medicamentos que los diferentes sistemas públicos de Salud -MinSalud, IGSS y Centro Médico Militar- están obligados por orden de juez a comprar para proveer a sus usuarios por razones de idoneidad de marca. Esto ata al Estado, en parte, a seguir comprando en muchos casos a precios mucho más altos de lo que se puede adquirir el mismo producto en otros sistemas de proveeduría.
El Estado, sin embargo, bien podría haber puesto en marcha mecanismos de compra directa en el exterior para evitar la relación con empresas que se han aprovechado de sus fondos. El convenio de compra de medicamentos entre la Oficina de Naciones Unidas para el Desarrollo de Proyectos (UNOPS) y el gobierno de Guatemala, que procura abaratar parte de las adquisiciones restándole mercado a proveedores que encarecen las medicinas, entró en vigor en los últimos días de octubre de 2024.
En una situación similar a la de J.I. Cohen se encuentra la empresa Bodega Farmacéutica, la cual estuvo involucrada en el caso denominado “Negociantes de la Salud”, una estructura que operó de mayo de 2013 a julio de 2015, según los señalamientos de la antigua Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI), con el fin de obtener beneficios en procesos de adquisición de servicios médicos e insumos en el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).
Hasta el 27 de octubre de 2015, cuando se presentó la investigación de la FECI, Bodega Farmacéutica le había vendido Q163.25 millones al Estado guatemalteco, unos US$21 millones. Después de esa fecha, la compañía ha acumulado contrataciones públicas por Q719.27 millones (US$98 millones), cuatro veces la cifra inicial.
Igualmente, la Droguería Colón, vinculada al operador político Gustavo Alejos y señalada en el caso “Negociantes de la Salud”, todavía le vende medicamentos a entes estatales. Según los reportes de Guatecompras, esa empresa ha facturado con el Estado Q104.19 millones (alrededor de US$13 millones) desde que se reveló el caso.
Pero no son las únicas proveedoras de productos sanitarios que, siendo señaladas por el Ministerio Público (MP), la CICIG o la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) siguen vendiéndole al Estado, otras compañías vinculadas a casos de corrupción con contratos recientes son Italpharma, Droguería Pisa, Agencias J.I. Cohen (relacionada con J.I. Cohen), Nipro Medical Corporation, Cardio Servicios, Kron Científica e Industrial, Importadora y Exportadora MCKD y Aviv Farmacéutica.
Estas empresas han recibido Q1,039 millones (US$120 millones) del Estado luego de que los entes públicos de control y la citada entidad internacional anunciaran investigaciones en su contra. Previo a estos procesos, sus ventas ascendían a Q926.60 millones (US$110 millones).
Así se conforma una red de corrupción
Harald Waxenecker, historiador y consultor independiente, ha investigado las redes de corrupción en las contrataciones públicas del país a través de estudios sobre su comportamiento. Uno de sus informes denominado “Economía de Captura en Guatemala: Desigualdad, excedentes y poder” analiza cientos de miles de contratos del mercado público-privado en construcción, salud, alimentación, transporte y seguridad en Guatemala y concluye cómo estos proveedores “capturan” miles de millones de quetzales en proveeduría.
A la pregunta sobre cómo se conforman estas redes de empresas dedicadas a “capturar” el Estado a través de contratos, Waxenecker responde que a finales de los noventa y principios de los 2000 hubo condiciones que hicieron posible la solidificación de este fenómeno.
El historiador lo resume en tres aspectos: la privatización de la ejecución de la obra pública por parte del Estado, es decir, delegar en empresas privadas la responsabilidad de construir carreteras, por ejemplo. Esta relación entre lo público y lo privado es “vulnerable a corrupción”, refiere.
El segundo aspecto es la descentralización de la obra pública, acaecida según el experto, en el gobierno del FRG encabezado por Alfonso Portillo, cuando se destinan mayores recursos a la construcción regional y local. “Esto, en términos generales, lo vemos como una cosa buena, se democratiza, se descentraliza, pero esas estructuras de decisión política y de manejo de recursos son absolutamente vulnerables a estructuras de poder y del crimen organizado local”, subraya.
El tercer punto es el sistema fragmentado de partidos políticos, los conocidos como “partidos franquicia”, donde las agrupaciones funcionan como una marca y los políticos locales se adecúan a ellos. A su juicio esto generó transfuguismo y reelección de políticos opacos a través de distintas agrupaciones, lo que a su vez creó caciques políticos regionales y locales.
“Reúnes los tres elementos: la privatización, la descentralización y la perpetuidad de los poderes políticos y tienes la mezcla perfecta para que este fenómeno [de corrupción] se produzca a nivel local”.
La corrupción por contrataciones públicas no es un fenómeno exclusivo de Guatemala o de la región latinoamericana, se trata de un esquema que se extiende por todo el planeta. Uno de los últimos informes del Banco Mundial (BM) detalla que los Gobiernos gastan unos US$13 billones anuales en contratos públicos y que hasta una cuarta parte de esa suma se desperdicia en prácticas de adquisiciones ineficientes. “Detener el despilfarro podría liberar al menos US$1 billón al año para encaminar a las economías hacia un desarrollo verde, resiliente e inclusivo”, dice el BM.
Según Waxenecker, las estructuras de corrupción que persisten en la adquisición de contratos con el Estado son altamente flexibles, capaces de aprender, de adaptarse a los cambios de gobierno y a una intervención anticorrupción como la que emprendió la CICIG, además son capaces de adecuarse a cualquier cambio legislativo.
En un sentido amplio, los tres aspectos que Waxenecker describe en la contratación de obra pública también podrían ser válidos para el mercado de medicamentos (y otras compras del Estado): 1. La lógica de adquisición de bienes y servicios de proveedores privados. 2. La lógica de las compras descentralizadas. Y 3. Los grupos de poder que logran cooptar el poder político.
Otro elemento en el análisis de estas estructuras es la colusión. Waxenecker sostiene que durante el gobierno de Jimmy Morales –que sacó a la CICIG de Guatemala– se restablecieron los negocios entre el Estado y estas empresas, incluso se incrementó el número de contratos y montos. “La colusión fue un mecanismo importante para encubrir mejor la corrupción”, anota el experto, y explica que si dos empresas comparten dueño, este puede crear un mecanismo de alternancia que le permita acaparar el mercado con apariencia de transparencia y de un mercado abierto.
“Si yo tengo cinco o 10 empresas obviamente consigo repartir y esconder mejor (la corrupción), uso mis propias empresas para presentar las tres ofertas. Entonces solo soy yo el que participa”, ejemplifica.
El artículo más reciente de Waxenecker explica ampliamente el fenómeno. “Nuestro modelo pone en evidencia el impacto de los ciclos políticos en las prácticas de corrupción, describiendo una historia -con variaciones- pero similar a lo largo del tiempo. La tendencia es que las redes que procuran la corrupción tuvieron un desempeño fuerte antes de la crisis, se debilitaron durante la crisis y luego resurgieron tras la crisis”.
Entender el sistema y combatirlo
Expertos en compras y contrataciones al Estado ayudan a entender la lógica de un sistema que no posee filtros que le permitan discernir entre empresas señaladas y las que se han mantenido al margen de opacidades, pagos de sobornos, sobreprecios y otros señalamientos. También ponen en evidencia la falta de voluntad hasta hoy para combatir la corrupción de manera dinámica y constante.
Guatecompras, el sistema que utiliza el Estado para adquirir bienes y servicios, no está diseñado para combatir la corrupción directamente. Este sistema hace transparente el uso del dinero público a la hora de contratar o hacer compras pero no genera alertas respecto a empresas cuestionables.
Una empresa con señalamientos penales en Guatemala puede fácilmente separar a sus representantes legales y nombrar otros mientras ellos enfrentan los procesos judiciales, como en el caso de las empresas detalladas, y así continuar prestando bienes y servicios al Estado. La responsabilidad entonces es asumida por la persona que encabezaba formalmente la empresa. Al ser sustituido el representante, la empresa o el capital que alimenta esta empresa puede seguir contratando con el Estado.
Otro mecanismo común para eludir las acusaciones de corrupción ha sido la utilización de otras empresas para seguir obteniendo contratos. Uno de los ejemplos más recientes es el del caso B410, en cuyo entramado de corrupción había un abogado que representaba a más de 200 empresas de la red.
En el fondo, lo que subyace es un interés del funcionario contratante que coincide con el del proveedor o contratista. Ambos procuran obtener ganancia de la inversión pública.
Por eso, Jorge Benavides, investigador asociado de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa), explica que las deficiencias en la contratación se centran en dos áreas: prioridades y montos. Benavides sugiere que el Estado cree un sistema de precios de referencia por kilómetros, según calidades y nivel de servicio para evitar que se contrate a precios antojadizos.
El Congreso de la República aprobó la Ley de Infraestructura Vial, propuesta por Fundesa como parte del sector privado organizado. De acuerdo con los ponentes de la ley, la misma supondrá cambios relevantes en la priorización y la contratación de la obra pública. Por ejemplo, que dejen de entregarse adelantos y se pague cuando se encuentre finalizada y su calidad haya sido comprobada.
El Gobierno procuró que la nueva ley le permita a las autoridades públicas definir las obras prioritarias y no dejarlo en manos de los empresarios.
Si realmente desapareciera la arbitrariedad a la hora de definir qué obra se financia y cuál no, si el diseño y el requerimiento estuviera en manos de un cuerpo técnico y no sólo de criterios políticos y si se pagara contra entrega de la obra terminada y evaluación de calidad, podría reducirse el margen para la corrupción, señala el ahora exministro de Comunicaciones Félix Alvarado.
Ese ministerio realiza al mismo tiempo una reforma en sus estructuras para permitir que la Dirección de Caminos vuelva a tener capacidad de ejecutar obra para mantenimiento y construcción y no depender enteramente de la contratación de empresas privadas.
Según Marvin Flores, experto independiente en evaluación de contratos de obras públicas, para diversificar el mercado y reducir la concentración de empresas que monopolizan los contratos, deben crearse incentivos para que las pequeñas y medianas empresas participen en los concursos de obra pública. Además, sugiere capacitar a las empresas más pequeñas y proporcionarles asistencia técnica para que puedan cumplir con los requisitos.
Flores también destacó la necesidad de mejorar la supervisión de las obras públicas, que hasta 2023 admitía procesos tan incestuosos como que una empresa hermana de la contratista fuera contratada por el Estado, a precios irrisorios, para supervisar la obra. Félix Alvarado, exministro de Comunicaciones, hablaba de la opción de contratar la supervisión de la obra gris mediante la Oficina de Naciones Unidas para Proyectos y Servicios (UNOPS) pero esta idea no se concretó y ahora está fuera de la cartera.
En el rubro de medicamentos las vías para que las empresas señaladas adquieran contratos con el Estado pueden variar, pero convergen en la misma problemática. Los tres grandes compradores de medicamentos por parte del Estado son el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el IGSS, y el Ejército de Guatemala –a través del Hospital Militar–.
Según la experta en abastecimiento de la red hospitalaria, Carmen Lucía Salguero, cuando el Estado compra medicinas lo hace frecuentemente a través de compras directas y fragmentadas para evadir controles. El estudio de Waxenecker sobre economía de captura lo corrobora: casi el 90 por ciento de los 208 mil contratos de Salud son a través de compra directa.
La recomendación más socorrida para reducir el riesgo en estas compras sin concurso y fragmentadas es la de recurrir a la compra por volumen, con una mejor planificación anual de parte de un ente comprador.
Pero igualmente se plantea la necesidad de ejercer mayor control sobre el Registro Sanitario, que suele poner obstáculos a nuevos competidores para inscribir medicamentos en el país, y así proteger el mercado cautivo de los mayores distribuidores.
Esto lo reconoce Edgar González, viceministro de Regulación, Vigilancia y Control del Ministerio de Salud Pública (MSASP). Se trata de un ministerio que cuenta con al menos 89 unidades ejecutoras, que compran de manera independiente. Según el funcionario, las dificultades no son solo administrativas sino también farmacológicas.
El nuevo gobierno ha encontrado escasos procesos de monitoreo, comercialización y vigilancia en esa materia. En ocasiones se busca cambiar de proveedor en un servicio y, para impedirlo, empresas coludidas a la que actualmente es contratista presentan impugnaciones en el proceso para empantanarlo. Así, la entidad no logra una nueva adjudicación, señala el viceministro.
González sostiene que son cerca de mil solicitudes de registro sanitario las que se reciben cada día. El viceministerio posee cerca de 90 mil registros otorgados que deben actualizarse cada cinco años.
El funcionario cree que podría implementarse una nueva certificación, que además de necesitar el registro sanitario de la empresa proveedora, también solicite un registro específico por medicamento para evitar que los concursos sean entorpecidos.
Otro aspecto que según él aportaría a la transparencia de los procesos es el mecanismo de compras internacionales, como el de UNOPS, o el mecanismo regional centroamericano del COMISCA. “Al agregar el volumen (de compra), se negocian mejores precios. La adquisición se hace más ágil, disminuyen costos y se genera un mecanismo más transparente”, sostiene.
Para lograr mayor transparencia en la compra de medicamentos, Carmen Lucía Salguero destaca la necesidad de impulsar una Ley de Competencia* que desincentive los acuerdos entre empresas farmacéuticas para la estandarización de precios. Esta ley debería incluir sanciones claras para quienes violen las normas de competencia, señala.
Por último, Salguero afirma que uno de los grandes obstáculos para las nuevas empresas es la presentación de amparos ante la Corte de Constitucionalidad (CC) para forzar a las instituciones públicas a administrar a sus pacientes medicamentos específicos, lo que obliga al Estado a comprarlos.
El comisionado contra la Corrupción, Julio Flores, menciona que la propuesta de Ley de Beneficiarios Finales es una opción para fortalecer la transparencia. “Esta iniciativa propone que las sociedades que quieran trabajar con el Estado deban cumplir con ciertos parámetros para dar claridad de quienes integran la empresa”, explica.
La iniciativa está siendo evaluada por diferentes instituciones y será presentada al Congreso para su aprobación. Normas semejantes funcionan ya en el Reino Unido, Eslovaquia y Costa Rica. Esta ley también sería útil para controlar y prevenir mecanismos de lavado de dinero y evasión fiscal, no solo en el ámbito de la corrupción pública, sino también del crimen organizado, dice el funcionario.
¿Se puede ir a la guerra sin armas?
Tras años analizando el sistema de contrataciones públicas en el país y entendiendo cómo operan las redes de corrupción que mantienen sus contratos con el Estado, Waxenecker ha pensado en algunas formas de combatir desde la institucionalidad pública este tipo de estructuras.
A su criterio Guatecompras es un sistema sorpresivamente transparente. Sin embargo, se deberían implementar otros mecanismos de control como el Beneficial Ownership Data Standard (OPDS), que obligaría a las empresas privadas a detallar quiénes son sus beneficiarios finales. “Esto permitiría saber si varias empresas tienen distintos representantes legales, pero un solo dueño», apunta el investigador. Sin embargo, anota que desde el ministerio de Finanzas se están dando pasos adicionales hacia la transparencia con el estándar de datos para contrataciones.
«En Costa Rica, por ejemplo, tienen implementado el Beneficial Ownership Data Standard, así las empresas que son contratistas del Estado tienen que presentar una declaración jurada sobre sus beneficiarios finales y entonces puedes bajar esas declaraciones juradas y tú ves qué empresa tiene socias a otras empresas (…) hasta llegar al beneficiario final», detalla el consultor.
Otra de sus propuestas es que el Estado implemente métodos de análisis de Big Data, que permitirían detectar riesgos de corrupción, identificar regiones o segmentos de mercado de riesgo para el Estado.
«La aplicación institucionalizada de métodos de control ayuda a la toma de decisiones para crear normas, reformar normas, para implementar decisiones políticas», indica. Otro factor es seguir la ruta del dinero: «Normalmente hablamos de lavar dinero, pero estas redes necesitan ‘ensuciar el dinero'», dice Waxenecker. Se refiere a que una empresa que recibe pagos del Estado después necesita pagar sobornos y de esta forma contamina o ensucia parte del dinero que ha recibido. «Esto es algo que todas las empresas lo tendrán en común, todas tienen ese desafío, y a mí criterio eso es un talón de Aquiles», agrega.
Además, sostiene que la importancia de mayor transparencia del sector público debe ser también un argumento para subrayar la importancia de mayor transparencia en el sector privado.
Waxenecker concluye que otra medida definitiva es que el Estado aplique criterios antimonopolio. Pone como ejemplo el mercado de las medicinas en Guatemala, que se resume en una gran demanda y escasos proveedores.
El Estado puede «calcular cuánto del mercado lo capturan esas dos o tres empresas (de medicamentos) y con ese dato ya se argumenta que ahí hay un monopolio», señala. Pero lo que se necesita de manera activa y constante son equipos técnicos dentro del Estado que vigilen los sistemas de compras, señalen las nuevas prácticas de quienes procuran aprovecharse de los fondos públicos y corrijan de forma constante las debilidades del sistema estatal.
Hacia el final del primer año de gobierno de Bernardo Arévalo no parece haber todavía una reforma integral en marcha para impedir que los viejos protagonistas de la corrupción sigan siendo los proveedores y contratistas más frecuentes.
Y aunque tanto en Salud Pública como en el Ministerio de Comunicaciones hay iniciativas puntuales y cambios en sus estructuras para prevenir el riesgo de la corrupción, las acciones todavía parecen insuficientes. Sobre todo porque aún no se estimula la aparición de nuevos constructores y nuevos proveedores de medicamentos que sustituyan a quienes fueron investigados y procesados como parte de las redes de corrupción y aún hoy sustraen fondos públicos que podrían tener mejor destino.
*La Ley de Competencia fue aprobada por el Congreso de Guatemala el 19 de noviembre de 2024.
